旅游规划与开发基础知识|浅析国土空间规划对文旅开发产生哪些影响？（国土空间规划与旅游规划的关系论文题目）

2023-05-10 20:12

文旅开发复杂程度远远超过房地产开发，更广泛地受到相关政策、规划规范、行政审批等方面的约束和影响。尤其2020年以来，国家行政管理体制改革，成了自然资源部，土地、生态、规划等方面的法律、法规、部门管理都陆续更新。

旅游规划与开发涉及到三大基础资源：土地资源、自然旅游资源、人文旅游资源，其中土地资源、自然旅游资源，基本上都归属自然资源部门的管辖范围，从“多规合一”，推进用地审批和规划许可“多审合一”“多证合一”，意味着相关审批流程也会发生改变。

2019年5月27日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，明确了建立国土空间规划体系并监督实施的时间表：

到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系、实施监管体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划的编制，初步形成全国国土空间开发保护的“一张图”。到2025年，健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

目前，还有一部分法定规划仍在有效期内运行，在新规划没有完成前的过渡时期内，有四个‘不得突破’：

不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；不得突破已确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容；不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。”

对规划的调整和修改要有严格的限制。限制大致包括以下几个方面：

一是国家新的重大战略变化和调整；二是国家重大建设项目的调整；三是行政区划的调整；四是在定期评估中，如发现规划与当地的经济社会发展出现了一些不相适应的内容，也可以进行调整。

从规划层面开始，初步探讨一下给旅游规划与开发带来了哪些影响？

一、不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

2018年3月14日国务院机构改革方案出台，组建了自然资源部。自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和监管。自然资源部统筹山水林田湖草系统治理，这意味着陆海空一体，“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理，全民所有自然资源管理体制建立。

明确了自然资源部的21项职责，25个内设机构，3类派出机构。涉及空间规划的司局包括：国土空间规划局，国土空间用途管制司，国土空间生态修复司。国土空间规划局的具体职责是拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施，也是负责所谓“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。

最终形成了，自然资源管理的“四统一”，即

统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复，统一行使所有自然资源的调查和登记，统一行使所有国土空间的“多规合一”。

2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，《<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>修正案》，提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

2020年之后，旅游规划与开发的规划依据，上位规划已经发生变化，土地规划与城市规划合并到国土空间规划中。文旅开发涉及到的所有的资源（土地资源、自然旅游资源）都归自然资源部管辖。需要说明的是国家文物局、故宫博物院归属于文化和旅游部，意味着所有的文物古迹等人文旅游资源除外。

二、旅游规划属于国土空间规划体系中的专项规划

国土空间规划五级三类四体系

（1）五级（国、省、市、县、乡）

五级规划，分别对应五个行政管理层级，以便实现一级政府、一级事权、一级规划、统筹安排各级行政辖区内的国土空间开发保护。

五级规划自上而下编制，从下级规划服从、服务上级规划，不得违背上级规划约束性内容。不同层级规划体现不同的空间尺度和编制深度性要求。

（2）三类（总体规划、详细规划、专项规划)。

主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”

（3）四体系（编制审批体系、实施监督体系、技术标准体系、法规政策体系）

其一，国土空间规划的规划对象，从空间尺度上来说，既有囊括960万平方公里陆域和470万平方公里海域的全国国土空间规划纲要这一超大尺度国土空间总体规划，也有规划尺度逐级缩小至省、市、县、乡镇级行政区域范围的四级国土空间总体规划，以及具体到规定其用途和开发建设强度的某个几百上千平米地块的详细规划。

其二，就规划空间类型来说，覆盖了农业空间、生态空间、城镇空间、海洋空间等全类型国土空间，或者说统筹了生态空间、生活空间、生产空间这三大类空间。

其三，就规划管控要素来说，既有山水林田湖草海等此类需保护管控的自然资源要素，也有城镇、村庄、产业、交通、水利、能源、市政等此类开发建设要素。

最后，国土空间规划需统筹协调区域、城乡、陆海、地上地下等空间发展关系。用专业术语来说，国土空间规划是针对全域全要素的空间规划。

1、多规合一

除了以主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划纳入国土空间规划。还包括如下三类规划：

（1）生态及资源环境约束类规划（共计23项）

生态环境保护规划、土地利用规划的基本农田等约束内容；水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋保护规划；

（2）国民经济、社会事业、产业发展类的规划（共计44项）

国民经济社会发展规划；部门的事业规划及产业发展规划（其中报考旅游发展规划）；

（3）开发建设类的规划（共计68项）

国际旅游岛建设发展规划纲要、主体功能区划（开发区域）；土地利用规划（建设用地）、城乡规划；基础设置规划

下表按照原部门规划梳理，可以更加直管的看到国土空间规划整合了哪些规划。（表格内规划种类，后续还有更新）

2、规划层级与协调关系

下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。

因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

上一级政府审查下一级政府的规划，要明确上一级政府对下一级政府规划有什么要求，从技术性审查转换到控制性审查。重点审查发展目标、约束性指标、管控边界、相邻关系四个方面，审查内容会大大减少。

按照规划从上到下的指导层级，图示很清楚的看出各类规划，上位规划、同位规划、下位规划在国土空间体系中的位置，旅游规划属于专项规划中的一种。

3、归并的开发空间控制

以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。

三、土地规划和城市规划“一张图”

“一张图”管理指的是，在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行“三线”管理，其核心思路为：“两规合一”核心成果集中在城乡建设用地“一张图”（1：2000数字版）工程及其“三条控制线上”。

三条控制线分别为：基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线。“三线管控”体现了“两规合一”工作在不侵占基本农田和开放空间、在努力形成较高密度和紧凑布局的两大前提下，实现经济社会的持续发展的基本保障。

2019年至今，一年多的时间全国的《三线划定》工作基本完成，比较敏感的开发企业，用一年多的时间争取建设用地指标，积极进行政府公关，确保项目的土地指标落实在新版的《国土空间规划》。

“三类空间”的用途管制变更

国土空间规划编制原则，讲究先入为主，如果过去一年中没有跟随走下来，除非关系很强，可以把原来的企业用地排挤出去，以后关于土地调规的弹性空间就很小了。

国土空间总体规划继承、发展和融合主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等现有空间类规划的部分内容。作为专项规划-旅游规划相应的也要进行调整增加。其中涉及到旅游建设指标、三区三线等必备的内容。

三、国土空间规划编制的具体变化

根据2020年1月17日自然资源部印发的《省级国土空间规划编制指南》（试行），空间规划将保留土总规中部分规划指标，如土总规中的“耕地保有量” “基本农田保护面积” “城乡建设用地规模”等约束性指标，另外将“建设用地总规模”以“国土开发强度”的形式进行表达。

（1）规划编制过程

同样，国土空间规划的规划编制虽然在思路上与城市总体规划相近，都是分析现状、确定目标、编制规划等，但具体的内容上有很大的差别，特别是在双评价、三区三线和信息技术平台的建立等方面。

（2）“双评价”与“三区三线”

双评价中的”“国土空间土地适宜性评价”是原来的城市规划的现状土地条件分析的基础，新增加了“资源环境承载力评价”。三类空间划定的主要方法是以“双评价”一定要精细的与区域管控边界、管控强度内容进行比对，查缺补漏，互相补充与完善。结合地方特点以及空间发展战略，形成协调一致的三类空间划定和“三线”为核心的刚性控制线。

因此，在三类空间划定中，须要根据各地区保护重点和发展侧重，对指标进行细化设定，要形成更加符合地方实际的三类空间。

（3）其中土地规划部分的变化

土总规不同层级的规划，采取不同的土地用途分区方式划分土地用途分区。

市级规划的土地用途分区为基本农田集中区、一般农地区、城镇村发展区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区等，

县级规划对市级规划的土地用途分区进一步细化，主要是将基本农田集中区细化至基本农田保护区，城镇村发展区细化为城镇村建设用地区（包括城镇建设用地区、村镇建设用地区）等。

根据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》（过程稿），市级空间规划在空间用途分区方面，将划分为永久基本农田集中保护区、生态保护区、海洋特殊保护与渔业资源养护区、古迹遗址保护区、城镇发展区、农业农村发展区、海洋利用与保留区、矿产与能源发展区等，县级空间规划在市级空间用途分区基础上进一步细化。

空间规划所进行的空间用途分区，名称和内涵均有所差别，并因应陆海统筹要求，拓展空间用途分区，增加了海洋、能源矿产等功能区，同时去掉了一般农地区、独立工矿区、风景旅游用地区等概念。

总体而言，国土空间规划分区在相当程度上吸收了土总规在土地用途分区的思路与方法，并结合“多规合一”的要求进行发展。

过去旅游规划与开发，多在城市规划范围之外的项目，最多涉及到土地规划的约束，随着国土空间规划的确立，文旅项目开发基本上被国土空间规划覆盖。

国土空间规划相关知识，比较复杂，作为旅游规划师，一定要对此有些基本概念，否则会闹出专业笑话。

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